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关于对“十二五”规划编制及推动宝安区实现特区一体化的建议
2010-11-12
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关于对“十二五”规划编制及推动宝安区实现特区一体化的建议

深宝政〔2010〕4号

 

区政府:

    最近,区政协召开主席会议专题学习了党的十七届五中全会精神,提出把做好对“十二五”规划编制和推动宝安区实现特区一体化的建言献策工作作为区政协近期工作的重要内容。为此,区政协结合我区实际,围绕“法规政策、规划布局、基础设施、城市管理、环境保护以及基本公共服务”这六个方面一体化的内涵,组织政协委员积极开展了专题调研、视察、议政和座谈活动,广泛征集社情民意,汇聚各界意见,整理出宝安在推进特区一体化进程中,在文化、教育、医疗、交通、城市管理及产业结构转型等各个领域存在的差距,以及迫切需要突破的瓶颈问题,现分类汇总成文,供区政府和有关部门编制“十二五”规划参考。

    一、教育事业方面

    1、教育投入额度落后于原特区,投资政策内外标准不一致

2009年宝安区财政性教育经费占国内生产总值的比例0.96%,原特区内地区内最高(罗湖)为1.27%,预算内教育经费占财政支出的比例21.07%,原特区内地区内最高(福田)为25.66%。2009年宝安区小学、初中、高中、职高、职校的生均预算内教育事业费支出分别比全市平均数低296元、582元、1065元、2304元、9040元。

    同时,根据市政府办公厅《关于印发市区两级政府投资项目事权划分细则的通知》(深府办〔2007〕18号),“初中、小学建设特区内由市政府全额投资,特区外由区政府全额投资”。投资政策内外有别。

    建议:宝安区现已纳入特区范围内,为缩小与原特区差距,有必要加大财政性教育投入,提高生均预算内教育事业费。同时,在教育基础设施建设上也应享有和原特区内各行政区相同的政策待遇。建议按照全市统一标准,对义务教育学校建设等投资项目事权划分的有关规定进行调整,宝安区初中、小学建设也由市政府全额投资。

    2、教师编制内外有别、标准不一,亟待统一

    宝安区专职教师编制包含一定比例聘用教师,其中小学聘用教师占15%,中学聘用教师占10%,而原特区内地区无此规定。

    建议:创新人才引进模式。按照全市标准,对宝安区“所核专职教师编制总数小学15%用于聘用教师,中学10%用于聘用教师”的教师编制管理规定进行调整。进一步用足用好市、区的人事政策,多渠道、多形式地加大优秀人才的引进力度,尤其是确保每年到重点师范大学选聘优秀应届毕业生的指标。

    3、教育规划布局不够均衡,公办优质教育资源紧缺

    宝安区学位为105.75座/千人(按317.74万常住人口计算),低于深圳市城市规划标准(162座/千人)。其中公办学位约为47.37座/千人,远低于特区内水平。据初步调研和预测,2015年全区中小学生将达到36万人,需新增中小学总学位9万个,公办学位缺口约5.08万个,其中小学1.85万个,初中1.5万个,高中1.73万个。

    建议:创新教育公共服务机制。积极探索向优质民办学校购买学位,加大每年政府向优质民办学校购买公办学位的力度。加大对宝安区学校建设和改造的投入力度,按照深圳市城市规划标准,2011—2015年,继续加快“十一五”已立项的18所学校建设,同时按照“经济发展到哪里、人口分布到哪里,学校就超前规划到哪里”的原则,新规划中小学、中职学校30所,推动一批老校升级改造,重点向沙井、松岗、石岩和大龙华片区倾斜,着力提高街道学校规划布局水平。对已规划的教育用地,提前开展征地拆迁工作,确保项目立项后能立即开展前期工作,缩短学校建设周期,降低建设成本。

    4、幼儿教育学位缺口巨大

    据宝安区人口和计划生育局的统计(09年数据),宝安区现有3-6岁幼儿17.4万名,但目前在园幼儿只有63335人,仅占3-6岁幼儿总数的36.5%。全区共有153个社区中120个社区有幼儿园,还有33社区没有幼儿园,幼儿园社区覆盖率只有78.4%。据初步调研和预测,2015年按照每千人45座的深标计算,需幼儿园学位约16万个,缺口近9万个或9个班幼儿园330所。

    建议:积极吸引社会投资进入教育领域, 鼓励社会力量举办幼儿园。

    5、教育结构不够优化,各类教育之间不够协调发展

    主要表现在,职业教育规模偏小,全区仅有2所公办职业技术学校。学前教育数量多、整体规模大,但办学水平不高,亟待规范优质发展。民办教育比例过大,占总数的53%,办学质量和水平整体上与公办学校还有不小差距。

    建议:一方面将公办中等职业学校纳入市财政统筹;另一方面鼓励社会力量举办中职学校、高等职业院校以及成人培训教育机构,为宝安区广大市民提供多样化的教育选择

    6、教育国际化差距大

    福田、南山等地区积极推动教育国际化发展,政府在政策上予以大力扶持,办了几所质量好、有影响力的国际学校,为当地外向型经济发展提供了有力保障。宝安区当前国际化办学的理念还没有形成,海外部、国际部的层次和规模还较低。

    建议:加大教育国际化发展的政策扶持力度,加强与国外发达地区的交流与合作,2015年前吸引3-5个境外知名学校、教育科研机构以及企业,合作设立教育教学、实训、研究机构或项目,为我区外向型经济发展提供保障。

    二、文化建设方面

    7、公共文化设施人均使用面积低,公共图书馆人均藏书量小

    目前,宝安区公共文化设施的绝对数量和规模高于原特区内各区,但宝安人口基数巨大,人均公共文化设施使用面积约为0.2平方米,估计仅为全市人均水平的一半。基层公共图书馆分布网点严重不足,2.46万人配备一个公共图书馆,而龙岗是1.56万人一个,特区内是0.97万人一个;公共图书馆人均藏书量方面,宝安为1.17册,龙岗为1.52册,特区内各区平均为1.35册。

    建议:加大市级财政对基层公共文化设施建设投入力度,“十二五”期间对宝安区每个街道增建一个图书馆。

    8、设施场馆人事编制不足,管理和养护缺乏法律和政策保障

    以公共图书馆建设为例,原特区内的公共图书馆建设有《深圳经济特区公共图书馆条例》(1997年)为法律保障,原特区内各区政府也相应出台了公共图书馆建设管理的政策文件,但是宝安区至今还没有相关的硬性指标以保障街道、社区图书馆的建设与运营管理,致使目前约三分之一的社区图书馆处于关闭或闲置状态。

    编制短缺问题以博物馆为例,作为宝安区爱国主义教育基地的宝安“一大”纪念馆、抗战纪念馆、营救文化名人纪念馆,以及劳务工博物馆等,至今没有一个正式的人事编制,依靠临聘人员、雇员进行日常维护管理,无法进一步提升其对外服务的水平和质量。与此形成鲜明对比的是,南山区“南头古城博物馆”有7个正式编制及2个雇员编制,赤湾“天后宫博物馆”也有1个正式编制,龙岗区大鹏所城博物馆有4个正式编制及3个雇员编制。

    建议:制定专项规划确保有效有序发展

    宝安区应参照特区内各区既有做法,研究制定基层公共文化设施发展专项规划,明确基层公共文化设施的管理单位、责任单位及维护经费标准等,同时研究解决重要文化场馆的人事编制短缺问题,使公共文化设施既要“建好”,也要“管好”。

    9、文化市场审批的法规与政策过严

    由于历史原因,宝安区很多商业场所并未办理房地产证,但根据全市统一执行的文化市场审批政策,没有房地产证就不能申请办理网吧、卡拉OK厅等文化娱乐经营场所,客观上导致无牌无证经营场所屡禁不止。

    建议:尊重历史,尊重现实,灵活变通,放宽审批政策

    在文化市场审批过程中,市有关单位要充分考虑原特区外各区的特殊性,不搞“一刀切”,允许对有关政策进行灵活处理。

    三、城市管理方面

    10、清扫保洁经费投入不足

    根据《关于完善环卫市场机制提升城市清洁水平的意见》(深府[2009]5号),清扫保洁标准为9.07元/㎡·年,特区内平均单价为9.4元/㎡·年,宝安区为3.24元/㎡·年,按标准差6.16元/㎡·年。

    建议:按照市、区政府要求,在区特定转移支付的基础上,进一步建立健全道路清扫保洁街道财政保障制度。即在实施第三轮区街道财政体制期间,各街道要按照市指导单价标准确保清扫保洁经费落实到位,并对承包到期的道路清扫保洁服务合同统一到区政府采购中心进行公开采购,实行国库集中支付;在第四轮财政体制改革中建议对街道实行部门预算和财政直接支付制度,由区财政全额保障经费;三是加强对环卫专项资金的监督管理,建议区审计、监察、财政等部门加大对环卫经费的监管力度,每年定期对经费实施情况及其绩效进行专项审计,确保环卫经费专款专用、落到实处。四是凡未纳入各街道办市政服务中心统一管理的53%社区道路清扫保洁作业,各街道办务必尽快全面接管,实行市场化、专业化运作,严格按环卫保洁规范和质量要求作业。

    11、社区卫生保洁费收缴难

    根据《关于调整完善宝安市卫生保洁收费政策的通知》(深价联字[2005]51号),虽然宝安区卫生保洁收费按文件标准执行,但存在收缴难的问题,原因是社区(村)居民以前无需个人缴纳卫生保洁费,由社区股份公司或村委统缴,实行物业管理进社区后,社区居民(村民)观念未转变,抵触较大。

    建议:各街道要切实提高社区(城中村)的环境卫生水平,并加强宣传,让社区居民(村民)实实在在感受到好处,破解卫生费收缴难的问题。

    12、公园广场管养经费不足

    特区内公园广场管养单价5元/平方米,宝安区3.8元/平方米,相差1.2元/平方米。社区公园管理经费均由街道或社区支付,各街道反映财政紧张,无法保证资金,致使社区公园设施维护不能及时到位,盗窃现象严重;因受建设规模限制,大部分社区公园未能一次性建设完成,需在养护使用过程中进行后续设施完善,未能落实资金来源。

    建议:一是按特区内管养标准落实经费,由区财政负责安排社区公园管养经费,并转拨给各街道办,由各街道办负责具体管养工作;二是加大力度,加快推进“公园之区”建设,并对年限较长的公园广场进行升级改造。

    13、“一市两法”影响行政执法有效开展

    长期以来,“一市两法”一直困扰特区外各区行政执法工作的有效开展,在城管综合执法方面尤为突出。主要表现在对乱摆卖、乱挂晒、乱张贴、车压人行道绿化带、超门店经营等执法事项上。

    建议:一是加强立法工作,尽快梳理特区内外有关城管执法方面的法律法规,统一立法,解决“一市两法”问题;二是增加城管执法编制,严格落实人员,杜绝占用编制的现象;三是加强执法保障,保证必要的投入,改善执法队的物质及其他执法装备,为他们依法履行职责创造必要的条件,在加强对执法工作人员业务培训的同时,也要针对工作人员心理压力过大的现实增加心理方面的辅导和培训;四是通过招聘高素质的协管员和加强培训、管理,提高执法协管员队伍的整体素质和工作能力,并针对当前城管综合执法工作人员特别是协管员待遇过低、劳动付出、风险承担与工资待遇失调问题,适当增加他们的工资福利待遇,以激励他们进一步提高工作责任心和积极性,同时也有利于保持协管员队伍的稳定性。

    四、公共交通方面

    14、公共交通优先地位尚未确立

    目前,宝安公共交通三类优先未能突显。一为理念优先。公交车闯红灯、实线变道、违规上下客等交通违规现象屡禁不绝,急刹急停、超速行驶、不打转向灯等不文明行为依然存在。二是资源优先。宝安公交专用道少而不专,公交场站与公交停车位严重不足,路权分配尚未突出公共交通优先地位;相对于国内其他大中城市,深圳公交、地铁、的士的票价收费水平较高,未能实现“平民交通平民收费”。三是管理优先。公共交通优先通行信号管理系统尚未建立,公交快捷性不突出;未能对私家车上牌、行驶路段、行驶时间等方面形成有效限制,私家车在便捷性、性价比上占有明显优势。

    建议:突显公共交通优势

    一是价格优势,增加公交补贴,降低公交车、地铁、的士等公共交通工具的乘坐费用,增加公交经济优势。二是快捷优势,加快设立公交专用道,建立优先通行信号系统,确保公交优先行驶;扩大重点时段、路段的私家车限行管理范围,加大对占用公交道路私家车的处罚力度。三是便利优势,科学编制公交线网,推进城市交通换乘枢纽建设。加强原特区外地铁建设,地铁出口与公交站点、的士站点无缝衔接;公交线路与停靠站点尽量向居住小区(尤其是廉租房、经济适用房)、商业区、学校、大型企业等功能区延伸。

    15、公交线网布局不尽合理

    主要表现为,其一、公交网络覆盖率不高,目前,原特区外人口密度远超过原特区内,但原特区外公交网线密度地域特区内1.7公里/每平方公里,500米公交站点覆盖率地域原特区内20%。二是公交站点疏散能力低,场站规划设置和设施配套不合理,港湾式公交站较少,站点公交车拥堵严重。三是公交线路设置不合理。大量线路集中于主干道,而其他支路、偏远路段却很少或没有公交线路,导致公交“列车化”与公交“盲点”并存。

    建议:优化公交运营结构

    一是优化调度。优化运力配置,错时调度发车班次,尤其是在上下班高峰时段要增加班次,方便乘客;地铁开通后,根据原特区外人口密度的实际,适当延长开通时间。二是优化管理。突出公交企业的社会责任,使司机绩效考核与效益脱钩而与驾驶文明、安全生产挂钩,避免企业追求利益最大化;开展公交车辆违规行驶专项执法,严厉打击各类违规行为,大力纠正不文明行为。

    五、社会福利事业方面

    16、养老机构设施陈旧,性质模糊,服务效能不高,难以应对日益增加的养老需求

    宝安区各街道敬老院多建于上世纪90年代初期,部分敬老院院内建筑已经陈旧,设施落后,而且文化娱乐体育设施、场地相对不足,医疗设施建设滞后。同时,6个街道的公办敬老院均由镇(街道)投资兴办,人、财、物均属街道,区民政局属于业务指导部门,目前,敬老院的管理、运作资金安排均由各相关街道负责,但未作为事业单位登记,工作人员基本为街道临聘人员,整体素质不高,难以实行高效能管理。

    建议:借力社区公共资源。整合社区公共资源,进一步增设老人娱乐、文化、康复、培训等公益设施。同时,不断加大对市、区社会福利中心、各街道公办敬老院等福利机构和社区“星光老人之家”的投入,改善硬件设施,提高服务水平,构建市、区、街道、社区四级养老、托老网络。

    17、中国正加速进入老龄化社会,而宝安养老机构接待能力较低

    宝安区目前共有公办养老机构7家,占地面积共96073.8平方米,可提供床位581个,其中,6家为街道公办敬老院;民办养老机构2家,可提供养老床位800个。目前,街道敬老院主要接收户籍老人,现有的资源、人员配置无法接收非户籍老人,难以适应今后老龄化社会的需求。

    建议:鼓励与支持社会力量兴办养老机构。随住老龄化社会的逼近,依靠政府投资兴办养老设施既不可行,也不现实,必须发挥市场配置的积极作用,制定和出台鼓励社会力量投资兴办养老事业的优惠措施,加大区财政对兴办社区养老机构的扶持和补贴力度,鼓励社会资源参与社区养老机构建设,推动社会福利社会化进程。

    六、医疗卫生方面

    18、卫生资源总量少

    根据市卫生局统计数据,截至2009年底,全市拥有各类卫生机构2588家,其中,医院101家、妇幼保健院7家、专科防治院7家、社区健康服务中心625家、门诊部356家、私人诊所和企事业内部医务室1438家、其它卫生机构54家。宝安作为一个常住人口达到563万、实际管理人口超过600万,人口数占全市一半的人口大区,医院总数却只占全市的五分之一(21.7%),医疗卫生资源总量不到全市的四分之一。由此造成卫生服务供需矛盾非常突出,到大医院看病难,去社康中心看病也难。

    建议:着力加大卫生总量。一是加强区域规划,着力增加医疗机构总数。按照国家四类地区的标准和水平,参照罗湖、福田等区的做法,以适当超前为原则,布局宝安区的医疗卫生资源配置,加大新建医院、改扩建医院和新的社康中心规划建设力度,以增加医疗机构总数为依托,把宝安区的卫生总量提高到与原特区基本持平的水平。二是结合实际制定分步实施规划。按照特区一体化的要求,立足长远,适当超前,高标准制定宝安区医疗卫生事业发展短期(3年)、中期(5年)、长期(10年)规划,争取将宝安区更多的医疗卫生项目尤其是重点卫生项目纳入市的“十二五”规划,通过强有力的保障措施,确保宝安区医疗卫生资源增量配置的实现。

    19、人均资源水平低

    一是人均病床数低。据统计,截至2009年底,全市医疗机构床位总数为21399张,每千人口拥有床位数2.4张。宝安医疗卫生机构床位总数只有5600张(含社会办医的1262张),每千人口只拥有0.99张。二是人均医生数低。全市拥有卫生工作人员67028人,其中执业(助理)医师21388人,每千人口拥有医师数2.4人。宝安区卫生工作人员总数10470人,其中执业(助理)医师约4931人,每千人口拥有医师数0.88人。总体来看,宝安区人均医疗资源远低于全市平均水平,与原特区内各行政区相比更是差距巨大。

    建议:一要认真检查市“十一五”医疗机构设置规划落实情况。认真做好查漏补缺工作,加快未完成卫生项目的建设进度,尤其是市、区重点卫生项目。例如“十一五”规划要重建的宝安区妇幼保健院仅仅做了一些前期工作,还有规划新建的民治医院、大浪医院远没建成。政府应该采取强有力的举措促进这些重要民生项目早日落实。二要及早布局宝安区“十二五”卫生规划。针对宝安区医疗卫生资源现状和未来发展需求,制定出符合发展目标的“十二五”规划,使宝安区的卫生资源总量和人均资源水平达到一个理想水平。

    20、结构布局不合理

    一是专科医院少。目前宝安区至少有30万小学生和婴幼儿,区内却没有一所儿童专科医院。其它专科医院也少,供需缺口很大。二是资源布局不均衡。一则宝安的医疗卫生资源和原特区内各区相比差距极大。二则宝安各街道与城区对比差距也很大。

    建议:着力调整结构布局。一是积极谋划,争取在市的“十二五”规划中,能有更多的大、中型综合性医院和专科医院落户宝安,把扶持的重点放在宝安。二是制定宝安区区域卫生规划时,均衡配置和布局城区医疗资源和街道医疗资源,做到科学规划、合理布局,适当向街道倾斜。

    21、优质医疗资源少

    相对原特区内各行政区而言,宝安高水平大型医院少,优质医疗资源匮乏,至今没有一家市属大型综合性医院,全区也没有一家医院达到三级甲等标准,甚至街道医院中还有一部分没能达到二级甲等标准。

    建议:针对宝安区优质医疗资源匮乏的现状,一是要在“十二五”规划中加大优质医疗资源布局。至少在宝安安排3—5家市属大、中型综合性医院,安排3—5家大型专科医院。按照城市规划和产业布局,在2—3年内,至少在宝安中心区、“三个新城”和松岗片区各建成1—2 家大型综合性医院,建成数家高水平并具有差异性优势的专科医院,确保在特区边远区域的居民也能享受到优质医疗服务。二是大力提升原有医院档次和水平。积极争取市政府的支持,把扶持原特区外的老旧医院的改扩建和创建等级医院列入市“十二五”规划,使宝安区创建三级甲等医院早见成效,使街道医院尽早改变落后面貌。

    22、基础设施落后

    一是卫生基础设施落后。宝安各公立医院多是上世纪七、八十年代落成,面积狭小,设施落后。随着人口的快速增加,医院诊疗量剧增,业务用房非常紧张,导致诸多问题。二是社康业务用房严重不足。据了解,宝安区大部分街道社区健康中心和卫生监督所没有固定的业务用房和办公场所,靠临时租用或借用房屋开展工作,不仅业务用房不合使用要求,沉重的租金负担也制约着基层卫生事业的发展。三是重大卫生项目进展缓慢。近几年来,宝安区公共卫生重大项目的落实情况不尽人意。一些新建医疗卫生项目用地批复周期长,有的甚至奠基几年仍未动工。

    建议:一要加大对老旧医院的改造升级的扶持力度。加大资金投入,结合旧城改造及时做好用地规划和调整,确保高起点规划、高标准建设。建议把新安街道办旧址用地划给宝安区人民医院,改善改院布局和就医环境,为其创办三级甲等医院创造条件。二要加大对社康中心和卫生监督所基础设施建设的投入。研究制定可行措施,用3—5年时间彻底解决社康中心和卫生监督所的用房问题。建议政府采取出资购买和结合旧改重新规划建设等方式,逐步解决社康业务用房问题。

    23、人才引进受制约

    宝安区一方面卫生工作人员和执业(助理)医师明显不足,尤其是社康中心和防保所卫生工作人员严重不足,且临聘人员比例大,卫生人力资源整体素质偏低,另一方面人才引进和调入限制较多。同等条件下,人们更愿意到条件较好的市区医院工作。以最近举行的深圳市事业单位招考职员考试为例,252个无人报考的职位中,属于医疗机构的岗位占90%,其中许多就是宝安街道医院和社康中心的岗位。结果就出现了愿意在宝安工作的招调不进来,符合全市统一招调条件的不愿意来的局面。

    建议:一是制定符合实际的人才引进规划。建议政府人事部门解放思想,摒弃“一刀切“的做法,制定出适合特区边远区域医疗卫生人才引进的政策。二是加大人才培养培训力度。卫生主管部门要积极建立与高水平医学院、高水平医院的联系,借助高校和名牌医院丰富的资源培养培训人才,提升医务人员素质。三是建立和完善高水平大医院中高级职称医师或骨干医生轮流到基层医院挂职、指导制度。以此带动基层医院医生提升专业素质,提升服务水平。四是按实际情况适当增加基层医疗机构人员编制。适当增加社康中心全科医生和防保所工作人员编制,满足基层群众需要,降低基层医生的工作强度。五是优化人才发展环境。良好的生活、工作环境是人才安居乐业的基础,应当通过创建有利于人才充分发挥作用的环境氛围,吸引人才。

    七、社区建设方面

    24、社区发展与特区一体化的要求存在较大差距

    宝安城市化后,社区在组织管理体制还没有完全理顺,社区仍承担着政府管理职能,其公共服务职能有待进一步完善。同时,社区基础设施建设投入不足,地域发展不平衡,社区股份公司发展也面临诸多问题。

    建议:在“十二五”规划中应多注重社区发展,明确提出城市发展与社区发展协调共进的目标,增强居民群众对城市发展的认同,让他们从城市发展中得到实惠。要明确社区发展的方向目标,把社区逐渐转型成为真正城市意义的社区组织,把社区经济组织转型为适应城市发展要求的现代经济组织。应该考虑在总体规划下有社区发展的专项规划。

 

 

 

政协深圳市宝安区委员会

2010年11月3日  




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